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中共甘肅省委甘肅省人民政府關于深化投融資體制改革的實施意見(2016年11月3日)

瀏覽次數: 發布時間:2017-03-27 08:27:11 選擇字號:T|T

  為了全面貫徹落實《中共中央、國務院關于深化投融資體制改革的意見》精神,充分發揮市場對資源配置的決定性作用、投資對穩增長調結構惠民生的關鍵性作用、政府投資的引導作用,激發社會資本特別是民間資本的動力和活力,結合我省實際,提出如下實施意見。

  一、總體要求

  (一)指導思想

  全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神,以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導,深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神,緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,深入推進簡政放權、放管結合、優化服務改革,建立完善企業自主決策、融資渠道暢通,職能轉變到位、政府行為規范,宏觀調控有效、法治保障健全的新型投融資體制。

  (二)基本原則

  1.企業為主,政府引導。科學界定并嚴格控制政府投資范圍,平等對待各類投資主體,確立企業投資主體地位,放寬放活社會投資,激發民間投資潛力和創新活力。充分發揮政府投資的引導作用和放大效應,完善政府和社會資本合作模式。

  2.放管結合,優化服務。將投資管理工作的立足點放到為企業投資活動做好服務上,在服務中實施管理,在管理中實現服務。更加注重事前政策引導、事中事后監管約束和過程服務,創新服務方式,簡化服務流程,提高綜合服務能力。

  3.創新機制,暢通渠道。打通投融資渠道,拓寬投資項目資金來源,充分挖掘社會資金潛力,讓更多儲蓄轉化為有效投資,有效緩解投資項目融資難融資貴問題。

  4.統籌兼顧,協同推進。投融資體制改革要與供給側結構性改革以及財稅、金融、國有企業等領域改革有機銜接、整體推進,建立上下聯動、橫向協同工作機制,形成改革合力。

  二、改善企業投資管理,充分激發社會投資動力和活力

  (一)確立企業投資主體地位。堅持企業投資核準范圍最小化,根據國務院公布的企業投資項目核準目錄及時修訂我省目錄,凡是企業能夠自主決定、市場競爭機制能夠有效調節的投資項目,以及可以采用事后監管和間接管理方式的項目,一律取消核準實行備案。凡是國家未明確要求由省級及以上核準的事項,原則下放到市、縣政府核準。探索建立以政策條件引導、企業信用承諾、監管有效約束為核心的管理模式。在蘭州市、張掖市、白銀市、定西市和蘭州新區開展企業投資項目承諾制試點,探索“不再審批”和“零等待”辦理方式,簡化辦事流程。企業在取得用地和城鄉規劃許可、按要求作出相應承諾后自主依法依規開展設計、施工,竣工后接受相關驗收,實行“先建后驗”;如項目主體單位未兌現承諾的,相關部門依法依規作出行政處罰,并作為企業不良信用記錄,納入全國和全省信用信息共享平臺企業信用信息公示系統。在嘉峪關市、蘭州新區開展涉企行政事業性收費“零收費”試點。

  (二)建立投資項目“三個清單”管理制度。實行企業投資項目管理負面清單制度,負面清單和《企業投資項目核準目錄》外的項目,一律實行備案制,由企業自主決策、自負盈虧、自擔風險。備案管理僅是確認其投資行為、依法保障投資者合法權益的服務性措施。按照就近、便捷原則,備案項目實行屬地化管理,由項目所在地投資主管部門進行備案;實行備案管理的項目,不得以任何名義變相審批。建立企業投資項目管理權力清單制度,將各級政府部門行使的企業投資項目管理職權以清單形式進行明確,嚴格遵循職權法定原則,規范職權行使,優化管理流程。建立企業投資項目管理責任清單制度,厘清各級政府部門企業投資項目管理職權所對應的責任事項,明確責任主體,健全問責機制。建立健全“三個清單”動態管理機制,根據情況變化適時調整。

  (三)優化管理流程。實行備案制的投資項目,備案機關要通過投資項目在線審批監管平臺或政務大廳,提供快捷備案服務,不得設置任何前置條件。實行核準制的投資項目,政府部門依托投資項目在線審批監管平臺或政務大廳實行并聯核準。精簡投資項目準入階段的相關手續,只保留選址意見、用地預審以及重特大項目的環評審批作為前置條件。精簡企業投資項目招投標環節程序,通過“甘肅省投資項目在線審批監管平臺”與“甘肅省公共資源交易電子服務系統”互聯互通,實現項目審批信息共享,在線審批監管平臺審批的項目通過公共資源交易電子服務系統直接進入招標投標采購程序,取消行業主管部門的招標采購核準備案環節程序。在全省范圍內實行重點項目“1+(2+X)”并聯審批,“1”即一個窗口受理,市州或項目單位提出的項目核準申請,由甘肅省投資項目在線審批監管平臺“一個窗口”受理,統一推送相關部門,由相關部門對材料進行初步審查,按照并聯審批的要求,明確具體審批事項所需申報材料及相關要求,一次性告知補充材料;“(2+X)”是指項目核準的前置手續和開工前需辦理的相關手續,“2”為項目必備的規劃選址、用地預審手續,“X”為按照規定需在項目開工前辦理的環評批復、節能審查、社會穩定風險評價、文物保護意見等審批手續。其中:重特大項目環評批復在項目核準前辦結,其他手續同步辦理,務必在項目開工前辦理完畢。實現投資項目“平臺受理、在線辦理、跟蹤查詢、限時辦結、全程監察”,促進全省建設項目規范有序快速推進。加快推進中介服務市場化進程,打破行業、地區壁壘和部門壟斷,切斷中介服務機構與政府部門間的利益關聯,建立公開透明的中介服務市場。

  (四)規范企業投資行為。各類企業要嚴格遵守城鄉規劃、土地管理、環境保護、安全生產等方面的法律法規,認真執行相關政策和標準規定,依法落實項目法人責任制、招標投標制、工程監理制、合同管理制和質量終身責任追究制等“五制”,切實加強信用體系建設,自覺規范投資行為。對于以不正當手段取得核準或備案手續以及未按照核準、備案內容進行建設的項目,核準、備案機關應當根據情節輕重依法給予警告、責令停止建設、責令停產等處罰;對于未依法辦理其他相關手續擅自開工建設,以及建設過程中違反城鄉規劃、土地管理、環境保護、安全生產等方面法律法規的項目,相關部門應依法予以處罰。相關責任人員涉嫌犯罪的,依法移送司法機關處理。各類投資中介服務機構要堅持誠信原則,加強自我約束,增強服務意識和社會責任意識,塑造誠信高效、社會信賴的行業形象。引導行業協會商會建立健全會員企業信用檔案、健全行業自律規約、制定行業職業道德準則,規范行業發展秩序,提高行業服務的質量;未經政府授權,行業協會商會不得變相開展審批業務。

  三、完善政府投資體制,發揮好政府投資的引導和帶動作用

  (一)科學界定政府投資范圍。政府投資逐步退出競爭性行業,只投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護和修復、重大科技進步、社會管理、國家安全以及補齊短板等公共領域的項目,原則上不支持經營性項目。凡是能夠通過市場機制發揮作用的,投資主管部門應會同有關行政主管部門研究合理的邊界條件、補償機制或采購標準,采用合營、私營等方式吸引社會民間投資建設與管理。凡屬政府必須提供的公共服務或公共產品但市場機制暫不能有效發揮作用的,作為政府類投資項目由財政性資金投資建設與管理。待具備一定條件后,應當積極發揮市場機制作用,吸引社會民間資本受托管理或政府購買服務。建立政府投資范圍定期評估調整機制,不斷優化投資方向和結構,提高投資效率。

  (二)優化政府投資安排方式。政府投資資金按項目安排,以直接投資方式為主。政府投資項目責任主體為使用各類政府投資的各級政府部門及其派駐機構、垂直管理單位和所屬事業單位。各級發展改革部門是本行政區域內政府投資項目管理工作的主管部門,行業主管部門在各自職責范圍內履行相應的政府投資項目管理職責。按照統籌平衡、嚴控債務的要求,政府類投資項目實行審批制,在可行性研究階段充分論證,科學確定建設規模及標準,認真落實建設資金來源,切實管控政府性債務風險。對確需支持的經營性項目,主要采取資本金注入方式投入,也可適當采取投資補助、貸款貼息等方式進行引導。安排政府投資資金應當在明確各方權益的基礎上平等對待各類投資主體,不得設置歧視性條件。整合并規范管理政府已出資設立的各類產業發展基金,加快設立甘肅省中小企業發展基金,根據發展需要,依法發起設立公共服務發展基金、政府與社會資本合作(PPP)引導發展基金、扶貧和農村一二三產業融合發展基金等各類基金,做強做大基金,充分發揮政府資金的引導作用和放大效應。加強省級政府投融資平臺管理,促進市場化轉型。在妥善處理投融資平臺公司政府存量債務的基礎上,關閉“空殼”類公司,推動實體類公司轉型為自我約束、自我發展的市場主體。由企業承擔的公益性項目或業務,政府通過完善價格調整機制、注入資本金、安排財政補貼、政府購買服務等方式予以支持,嚴禁安排財政資金為投融資平臺公司市場化融資買單。由投融資平臺公司轉型的企業按照市場化原則融資和償債,消除政府隱性擔保,實現風險內部化,其舉借的債務不納入政府債務。

  (三)規范政府投資管理。依據國民經濟和社會發展規劃綱要及國家宏觀調控總體要求,編制三年滾動政府投資計劃,明確計劃期內的重大項目,并與中期財政規劃相銜接,統籌安排、規范使用各類政府投資資金。依據三年滾動政府投資計劃及國家宏觀調控政策,編制政府投資年度計劃,合理安排政府投資。建立覆蓋各地區各部門的政府投資項目庫,未入庫項目原則上不予安排政府投資。完善政府投資項目信息統一管理機制,建立貫通各地區各部門的項目信息平臺,并盡快拓展至企業投資項目,實現項目信息共享。改進和規范政府投資項目審批制,采用直接投資和資本金注入方式的項目,對經濟社會發展、社會公眾利益有重大影響或者投資規模較大的,要在咨詢機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估等科學論證基礎上,嚴格審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計。同時,優化簡化審批程序,納入各級行業發展規劃或項目建設專項規劃的政府類投資項目,不再審批項目建議書。建設內容單一、投資規模較小、技術方案簡單的項目,可以只審批初步設計(含概算)或實施方案。發展改革、財政、審計、住房城鄉建設、監察和項目單位主管部門,根據項目隸屬關系按各自職責履行政府投資項目的監管職責,并承擔相應責任。

  (四)加強政府投資事中事后監管。加快推進政府投資項目從重審批向重過程服務和事中事后監管轉變。強化政府投資項目建設管理,明確建設標準、建設工期,嚴格按照項目建設進度下達投資計劃,嚴格估算、概算、預算、結算、決算等“五算”,杜絕超規模、超標準、超概算,確保政府投資及時發揮效益。進一步完善和規范政府投資項目代理建設制度,推行從設計到竣工驗收的項目建設全過程代理和項目總承包管理模式。在社會事業、基礎設施等領域,推廣應用建筑信息模型技術。鼓勵有條件的政府投資項目通過市場化方式進行運營管理。完善政府投資監管機制,加強投資項目審計監督,強化重大項目稽察制度,完善竣工驗收制度,建立后評價制度,健全政府投資責任追究制度。建立社會監督機制,推動政府投資信息公開,鼓勵公眾和媒體對政府投資進行監督。

  (五)鼓勵政府和社會資本合作。進一步厘清部門職責,在省發展改革委設立投融資辦公室,牽頭協調全省PPP項目推進工作,制定操作規程,負責項目庫建設管理,按規定權限審批項目,完善價格調整機制;省財政廳負責項目物有所值評價、財政承受能力論證,項目涉及的政府資金預算安排,控制防范財政風險;省交通運輸廳、省水利廳等行業主管部門和各市州政府負責遴選、發起項目,組織PPP項目實施方案聯審,進行監督檢查和績效評價;項目實施機構(根據同級政府授權的行業主管部門或有關單位)負責實施方案編制、社會資本選擇、建設運營監管和移交等工作。各市州、省直各行業主管部門可以根據需要和財力狀況,通過授予特許經營權,采用建設——運營——移交(BOT)、建設——擁有——運營——移交(BOOT)、建設——擁有——運營(BOO)以及政府購買服務等多種方式,在能源、交通、環保、水利、農業、林業、城建等基礎設施和醫療、教育、養老等公共服務領域采取單個項目、組合項目、連片開發等多種形式,擴大公共產品和服務供給。構建公平的市場準入條件,理順價格形成機制,完善土地、金融等方面的政策支持,穩定項目預期收益。政府有關部門安排的財政性資金,對包括民間投資主體在內的各類投資主體同等對待。價格主管部門要科學界定政府定價范圍,發揮價格機制對社會投資的引導作用。發揮工程咨詢、金融、財務、法律等方面專業機構作用,提高項目決策的科學性、項目管理的專業性和項目實施的有效性。

  四、創新融資機制,暢通投資項目融資渠道

  (一)大力發展直接融資。不斷加強對轄區內銀行業金融機構的引導與溝通,積極創造條件,多方面調動金融機構積極性,推動開展抵押貸款資產支持證券(CLO)、住房抵押貸款資產支持證券(RMBS)等信貸資產證券化業務,有效盤活存量信貸資源,更好地支持實體經濟發展。加快企業上市融資,制定上市企業后備資源庫管理辦法,建立以企業需求為導向,政府引導、中介機構參與的培育機制。支持甘肅股權交易中心創新發展,拓寬經營思路,通過組織銀行、信托、擔保、資產管理等機構開展業務合作,為登記托管和掛牌企業提供多元化、多層次、高效率、低成本的金融服務。支持有條件的上市公司或新三板掛牌公司進行戰略性并購重組。爭取各類債券創新產品在我省先行先試,探索并推廣項目收益債券(票據)、可轉換債券、永續票據等股債結合產品。推動符合條件的城市商業銀行、證券公司等地方法人金融機構上市。推動中小企業開展私募債券融資。結合國有企業改革和混合所有制機制創新,在交通、能源等重點領域積極引進戰略投資者,實現股權多元化,促進有條件的企業整體上市。引導金融機構不斷創新科技金融產品和服務方式,對處于成熟期、經濟效益較好的科技型企業,積極開展專利權、商標權等知識產權質押貸款業務和股權質押貸款業務。對具有穩定物流和現金流的科技型中小企業,探索發放信用貸款、應收賬款質押和倉單質押貸款。對種子期、初創期的企業投資項目,探索開展“雙創貸”、“助創貸”、“互助貸”、履約保證保險貸款等新型科技信貸業務。支持符合條件的地方法人金融機構發行綠色金融債,擴大綠色產業信貸投入。充分發揮“三方協議”作用,推動全省非金融企業在銀行間債券市場發行公司信用類債券,推動地方法人金融機構發行金融債券和二級資本債券。支持符合條件的企業和項目進行債務直接融資。積極爭取銀監會批準,在甘肅銀行、蘭州銀行開展以適當方式依法持有企業股權的“投貸聯動”試點。設立政府引導、市場化運作的產業(股權)投資基金,積極吸引社會資本參加。依法依規發行政府債券,用于公共領域重點項目建設。

  (二)充分發揮政策性、開發性金融機構作用。在國家批準的業務范圍內,支持國家開發銀行甘肅省分行、中國農業發展銀行甘肅省分行和中國進出口銀行甘肅省分行申請使用抵押補充貸款、專項金融債等優惠資金,為全省棚戶區改造、生態環保、城鄉基礎設施建設、扶貧開發和科技創新等提供中長期、低成本的信貸資金支持;對水利等基礎設施建設項目,應充分考慮其公益性特點,在抵押擔保等方面加大金融產品和服務模式創新。發揮專項建設基金作用,通過資本金注入、股權投資等方式,支持看得準、有回報、不新增過剩產能、不形成重復建設、不產生擠出效應的重點領域項目。建立健全政銀企社合作對接機制,搭建信息共享、資金對接平臺,協調金融機構加大對重大工程的支持力度。

  (三)完善保險資金等機構資金對項目建設的投資機制。在風險可控的前提下,落實國家逐步放寬保險資金投資范圍政策,創新資金運用方式。鼓勵通過債權、股權、資產支持等多種方式,支持重大基礎設施、重大民生工程、新型城鎮化等領域的項目建設。

  (四)加快構建更加開放的投融資體制。搶抓國家實施“一帶一路”戰略機遇,鼓勵省內有條件的企業加快“走出去”,支持企業開展國際化經營,擴大與“一帶一路”沿線國家和地區的經濟技術交流和國際產能合作,開展多種形式的境外投資,開拓對外承包工程和勞務合作市場。建立省級部門境外投資工作協調機制,在融資保險、外匯管理、風險防控等方面為企業境外投資提供便利。拓寬境外融資渠道,支持有實力的企業境外上市,鼓勵企業整體上市或者靈活運用離岸控股公司到境外上市。引導企業利用國際資本市場,通過境外發行股票、債券等多種方式融資。在宏觀和微觀審慎管理框架下,穩步放寬省內企業和金融機構赴境外融資,做好風險規避。加大出口信用保險支持力度,積極鼓勵境外投資、對外承包工程企業投保,鼓勵企業開展跨境人民幣結算、出口退稅賬戶托管貸款和信用保險保單融資,降低出口收匯風險。積極引導各金融機構為蘭州新區綜合保稅區、武威保稅物流中心和蘭州國際港務區企業提供包括基金、股權、債券以及債權等綜合金融服務方案。

  五、切實轉變政府職能,提升綜合服務管理水平

  (一)創新服務管理方式。探索建立并逐步推行投資項目審批首問負責制,投資主管部門或審批協調機構作為首家受理單位“一站式”受理、“全流程”服務,一家負責到底。充分運用互聯網和大數據等技術,加快建設投資項目在線審批監管平臺,聯通各級政府部門,覆蓋全省各類投資項目,實現一口受理、網上辦理、規范透明、限時辦結。加快建立投資項目統一代碼制度,統一匯集審批、建設、監管等項目信息,實現信息共享,推動信息公開,提高透明度。各有關部門要制定項目審批工作規則和辦事指南,及時公開受理情況、辦理過程、審批結果,發布政策信息、投資信息、中介服務信息等,為企業投資決策提供參考和幫助。統計主管部門要按國家統計制度和數據發布要求,不斷完善指標體系,提供全面的投資信息服務,及時向社會發布相關專項投資完成情況等信息,及時反映民間投資、政府投資等領域的變化情況。鼓勵新聞媒體、公民、法人和其他組織依法對政府的服務管理行為進行監督。下移服務管理重心,加強業務指導和基層投資管理隊伍建設,給予地方更多自主權,充分調動地方積極性。

  (二)加強規劃政策引導。投資項目建設堅持“規劃引領、合理布局、綜合開發、配套建設”的原則,以國民經濟和社會發展規劃綱要為依據,各行業主管部門應制定本行業發展規劃和項目建設規劃。行業主管部門和發展改革部門應對規劃實施過程進行監控,組織開展對規劃實施情況的評估和調整,充分發揮發展規劃、產業政策、行業標準等對投資活動的引導作用,把發展規劃作為引導投資方向、穩定投資運行、規范項目準入、優化項目布局和合理配置資金、土地、能源資源、人力資源等要素的重要手段,并為監管提供依據。完善產業結構調整指導目錄、外商投資產業指導目錄等,為各類投資活動提供依據和指導,構建更加科學、更加完善、更具操作性的行業準入標準體系,加快制定修訂能耗、水耗、用地、碳排放、污染物排放、安全生產等技術標準,結合實際依法制定更加嚴格的地方標準。實施能效和排污強度“領跑者”制度,對符合資源綜合利用的企業及從事符合條件的環境保護、節能節水項目的所得,按規定給予稅收優惠;對“領跑者”和達標企業給予補貼和表彰獎勵。

  (三)健全監管約束機制。按照誰主管誰監管的原則,明確監管責任,注重發揮投資主管部門綜合監管職能、地方政府就近就便監管作用和行業管理部門專業優勢,整合監管力量,共享監管信息,實現協同監管。依托投資項目在線審批監管平臺,加強項目建設全過程監管,確保項目合法開工、建設過程合規有序。加強交通、水利等領域重點項目審批建設全過程審計監督,堅決查處征地拆遷、工程招投標、資金管理使用和工程質量管理等重點環節的違法違規行為。列入審計計劃的項目,審計結果應作為辦理工程結算和竣工決算的依據。按照“權力和責任同步下放、調控和監管同步強化”要求,進一步強化省政府重大項目稽察辦能力建設,加強和改進稽察工作,發揮稽察工作在深化投融資體制改革、促進政府投資項目規范建設、保障投資安全和效益、預防工程領域腐敗的重要作用。完善政府投資項目后評價制度,探索由第三方機構對項目決策、投資效益和社會效益等進行后評價,提高政府投資決策水平和投資效益。實施投融資領域相關主體信用承諾制度,建立異常信用記錄和嚴重違法失信“黑名單”,納入全國和全省信用信息共享平臺,強化并提升政府和投資者的契約意識和誠信意識,形成不分地區、跨部門、跨行業的守信激勵、失信聯合懲戒約束機制,促使相關主體切實強化責任,履行法定義務,確保投資建設市場安全高效運行。

  六、強化保障措施,確保改革任務落實

  (一)加強分工協作。各市州、省直有關部門要充分認識深化投融資體制改革的重要性和緊迫性,加強組織領導,搞好分工協作,明確任務分工、時間節點,上下聯動、左右協同,定期督查、強化問責,確保各項改革措施穩步推進。省政府投資主管部門要切實履行好投資調控管理的綜合協調、統籌推進職責。

  (二)加快法規制度建設。完善與投融資相關的法律法規制度,緊跟國家立法進程,制定完善我省政府投資管理、企業投資項目核準和備案相關條例和實施辦法。加快推進社會信用、股權投資等方面的立法工作,依法保護各方權益,維護競爭公平有序、要素合理流動的投融資市場環境。

  (三)推進配套改革。加快推進鐵路、石油、天然氣、電力、電信、醫療、教育、城市公用事業等領域改革,規范并完善政府和社會資本合作、特許經營管理,鼓勵社會資本參與。加快推進基礎設施和公用事業等領域價格改革,完善市場決定價格機制。研究推動土地制度配套改革。加快推進金融體制改革和創新,健全金融市場運行機制。投融資體制改革與其他領域改革要協同推進,形成疊加效應,充分釋放改革紅利。
 

(來源:中國甘肅網——甘肅日報)